Das ÖPNV-Tarifsystem gehört dauerhaft auf den Bierdeckel

Trotz zunehmender Technologisierung und scheinbarem Determinismus sind es auch weiterhin Zufälle, die das Geschehen in Wissenschaft und Wirtschaft im Großen und Kleinen beeinflussen. Gute Beispiele sind hierfür die Entdeckung der Wirkung von Mikrowellen auf Lebensmittel oder auch die Nutzung von Teflon für Bratpfannen.¹ Das Treffen des Koalitionsausschusses am 23. März 2022 zum Energie-Entlastungspaket wird möglicherweise zukünftig von Mobilitätsforscher:innen in diese Aufzählung der besonderen Zufälle aufgenommen.² Neben dem viel gescholtenen „Tankrabatt“ kann das „9-Euro-Ticket“ mittlerweile als Erfolgsgeschichte bezeichnet werden. Mindestens genauso wichtig wie die eigentlichen Verkaufszahlen sind die angestoßene Diskussion über den ÖPNV und die Geschwindigkeit, mit der ein bundesweit gültiges Ticket für Bus und Bahn zwischen den Unternehmen abgestimmt wurde. Das 9-Euro-Ticket hat darüber hinaus das Potenzial, die Finanzierung des ÖPNV disruptiv zu verändern, und es erzeugt mit Blick auf Einfachheit des Tarifes das, was in der Automobilindustrie als TESLA-Moment bezeichnet wird: Die positive Erfahrung bei der ersten Probefahrt siegt über die bisherige Skepsis zur Elektromobilität. In diesem Beitrag soll thesenartig erläutert werden, wieso es kein Zurück zu den alten Tarifsystemen mehr geben darf und wie das tarifliche „New Normal“ aussehen könnte.

1. Der ÖPNV ist ein wichtiger Schlüssel für den Klimaschutz.

Von der EU bis zu den Gemeinden werden auf allen Ebenen ambitionierte Klimaschutzziele formuliert. Mit dem Programm „Fit for 55“ stellt die Europäische Kommission die Weichen für ein klimaneutrales Europa ab dem Jahr 2050.³ Nach dem Bundes-Klimaschutzgesetz ist es erforderlich, dass die Emissionen im Verkehr im Vergleich zu 2019 halbiert werden.⁴ Der Verkehrssektor hatte 2021 einen Anteil von rund 20 Prozent der emittierten Treibhausgase in Deutschland. Im Vergleich zu den anderen Sektoren wurden zwischen 1990 und 2021 im Verkehr die prozentual geringsten Emissionsreduktionen gemessen.⁵ Die Bundesregierung hat in ihrem Koalitionsvertrag daher die besondere Bedeutung des ÖPNV für eine klimafreundliche Mobilität hervorgehoben und unter anderem eine Verdopplung der Verkehrsleistung im Schienenpersonenverkehr bis 2030 als Ziel formuliert.⁶ Dies entspricht ab 2023 einer jährlichen Wachstumsrate von rund 9 Prozent.

2. Auch das kurzfristige Ziel im ÖPNV muss Fahrgastwachstum sein.

Im ersten Quartal dieses Jahres lagen die Fahrgastzahlen im ÖPNV bundesweit 22 bis 40 Prozent unter dem Niveau von 2019.⁷ Mit Blick auf die bestehende Infrastruktur und die Fahrzeugkapazitäten sollte daher zumindest angebotsseitig ein Anstieg auf das Vor-Corona-Nachfrageniveau möglich sein. Zur Aktivierung der potenziellen Fahrgäste ist es daher unerlässlich, noch in diesem Jahr weitere Maßnahmen aus den Bereichen Tarif und Kommunikation umzusetzen. Gleichzeitig müssen die Weichen für die Finanzierung eines stark wachsenden ÖPNVs gestellt werden. Eine Verdopplung der Fahrgastzahlen lässt sich nicht ohne zusätzliche Kapazitäten bei Infrastruktur und Fahrzeugen realisieren.

3. Die Finanzierung des ÖPNV kann nicht einer privatwirtschaftlichen Gewinnmaximierungslogik folgen.

Die Unternehmen des ÖPNV sowie die Aufgabenträger stellen eine wichtige Dienstleistung bereit, die leider aus gesellschaftlicher Sicht nicht auf genügend Nachfrage trifft. In der Volkswirtschaftslehre werden derartige Güter auch als meritorische Güter bezeichnet.⁸ Aus gesellschaftlicher Perspektive wäre es wünschenswert, möglichst viele Fahrten mit dem Pkw durch ÖPNV-Fahrten zu substituieren. Der gesamtgesellschaftliche Nutzen einer ÖPNV-Fahrt übersteigt daher erheblich den individuellen Nutzen des Fahrgastes. Es ist daher aus ökonomischer Sicht richtig, wenn der Staat einen sehr großen Anteil an der ÖPNV-Finanzierung hat. Eine Finanzierung aus Steuermitteln ist darüber hinaus auch verteilungsgerecht, da der Einkommensteuertarif progressiv verläuft.

Demgegenüber macht die bisherige Praxis der Nutzerfinanzierung das offensichtliche Dilemma der Unternehmen deutlich: Der politische Druck zwingt die Unternehmen zu maßvoller Zurückhaltung bei der Tarifgestaltung, aber gleichzeitig werden die Fahrgäste mit immer neuen und differenzierten Tarifmaßnahmen konfrontiert. Konsequente preispolitische Maßnahmen wie in Großbritannien sind bisher ausgeblieben, und auch die zum Teil hohe Entfernungsdegression in Verbünden verhindert bisher ein betriebswirtschaftlich richtiges „Abschöpfen der Zahlungsbereitschaft“.⁹ Auf der anderen Seite verunsichern neue Tarif- und Vertriebsinnovationen eher die Fahrgäste und führen dazu, dass sich das Vorurteil „vom komplizierten ÖPNV“ bestätigt.
Etwas technisch kann man formulieren, die Kosten der Preisdifferenzierung übersteigen schon seit langem ihren Nutzen. Die Finanzierung des ÖPNV muss grundsätzlich auf neue Füße gestellt werden, um den Weg freizumachen für eine Vereinfachung der Nutzerfinanzierung.

4. Der Kunde hat gesprochen: Das zukünftige System muss radikal einfach sein.

Mit dem 9-Euro-Ticket können Fahrgäste für einen Monat bundesweit den Nahverkehr nutzen – ohne Wenn und Aber. Damit reisen Fahrgäste in diesem Sommer für 30 Cent pro Tag, das ist finanziell äußerst attraktiv. Gleichzeitig ist es aber auch die Einfachheit, die von den Fahrgästen positiv hervorgehoben wird.¹⁰

Aus Sicht der Kunden kann die bisherige Vielfalt von Tarifprodukten eine starke Unsicherheit erzeugen, die Wirtschaftspsychologen als „Paradox of Choice“ beschreiben: Zu viele Varianten erschweren den Entscheidungsprozess und können dazu führen, dass der Kaufprozess letztlich abgebrochen wird.¹¹ Im ÖPNV kommt hinzu, dass die falsche Kaufentscheidung bis zu 60 Euro „erhöhtes Beförderungsentgelt“ kostet.

Die günstige Flatrate des 9-Euro-Ticket hat gegenüber dem bisherigen System noch zwei weitere Vorteile: Erstens erzeugt das Ticket in zeitlicher und räumlicher Hinsicht einen unübertroffenen Optionsnutzen und reduziert damit drastisch die Nutzungsbarriere für die nächste ÖPNV-Fahrt, insbesondere bei der großen Zahl von Gelegenheitskund:innen. Zweitens sorgt dieses Ticket erstmalig für eine flächendeckende, bundesweite Verknüpfung von Bus und Bahn. Damit wären die Verkehrsunternehmen sogar gegenüber dem Gesetzgeber einen Schritt voraus, der aktuell die bundesweit „durchgängige Abfertigung“ nur für Eisenbahnunternehmen vorschreibt.¹²

Die Antwort auf die Frage, ob es nicht auch nach dem 31. August so einfach bleiben sollte, liegt auf der Hand: Ja! Die Fahrgäste haben ein klares Votum gesprochen und alle Handelnden im ÖPNV tun gut daran, sich an den Fahrgästen zu orientieren.

Die Frage zum richtigen Preisniveau lässt sich nicht so einfach beantworten. Derzeit werden für den Aktionszeitraum des 9-Euro-Tickets „Kosten“ in Höhe von 2,5 Mrd. Euro veranschlagt.¹³ Es ist denkbar, dass die jährlichen Kosten von vereinfacht 10 Mrd. Euro auf mehrere Schultern verteilt werden wie zum Beispiel die Arbeitergeber (These 5) und die Pkw-Nutzer (These 6). Voraussichtlich werden auch die ÖPNV-Nutzer einen Beitrag in Form eines Ticketpreises oberhalb von 9 Euro leisten müssen.

5. Eine Co-Finanzierung durch die Arbeitgeber ist realistisch und fair.

Rund ein Drittel der in Deutschland zurückgelegten Personenkilometer sind beruflich veranlasst.¹⁴ Unternehmen tragen damit auch eine große klimapolitische Verantwortung. Fragen des betrieblichen Mobilitätsmanagements stellen sich derzeit aus mehreren Gründen: Zum einen sehen sich die Unternehmen anspruchsvollen und verhandlungsstarken Arbeitnehmer:innen gegenübergestellt. Attraktive Angebote für die Mobilität der Mitarbeitenden sind daher ein willkommener Gehaltsbestandteil. Zum anderen steigen Umfang und Kreis der Verpflichteten der Nachhaltigkeitsberichterstattung. Nach Vorschlägen der EU-Kommission sind ab 2024 beinahe alle Unternehmen aufgefordert, entsprechende Berichte zu veröffentlichen.¹⁵ Emissionen aus dem Berufsverkehr beziehungsweise aus Geschäftsreisen gehören zu den Scope-3-Emissionen, die auch in das Reporting mit einfließen können.¹⁶

Eine starke Co-Finanzierung des ÖPNV durch Unternehmen wäre daher ein konsequenter Schritt. Es wäre wünschenswert, wenn die Spitzenvertretungen der Arbeitgeber:innen (BDA) und der Arbeitnehmer:innen (DGB) hier eine bundesweite und verbindliche Lösung erarbeiteten, die einen relevanten Finanzierungsbeitrag ergeben würde. Für die konkrete Umsetzung kann auf wertvolle Erfahrungen bei den bisher sehr erfolgreichen Jobtickets zurückgegriffen werden. Das Bundesfinanzministerium sollte sicherstellen, dass die Finanzierung eines neuen, bundesweiten Jobtickets keine Einkommensteuertatbestände schafft.

6. Weitere Finanzierungsbeiträge aus dem motorisierten Individualverkehr sind mittelfristig möglich und verkehrspolitisch sinnvoll.

Zu Recht werden in der verkehrspolitischen Diskussion sowohl „Pull“-Maßnahmen zur Förderung des ÖPNV vorgeschlagen als auch „Push“-Maßnahmen zur Beschränkung des Pkw-Verkehr. Die hierzu geführten Debatten haben häufig eine unnötige Schärfe, und der Vorwurf, sie seien zum Teil ideologisch, ist wohl zutreffend. Es ist klar, dass nur ein Maßnahmen-Mix die Voraussetzungen für die Verkehrswende schafft. Außerdem sollten die Beteiligten die besondere volkswirtschaftliche Bedeutung der Automobilindustrie und auch die emotionale Verbundenheit von Teilen der Bevölkerung an ihre Automobilität respektieren und nicht negieren.

Mit der Schaffung eines einfachen und preislich-attraktiven Fahrscheinangebotes könnte ein zentrales Element der „Pull“-Maßnahmen kurzfristig umgesetzt werden. Neben den direkt damit verbundenen Effekten sollte auch die Türöffner-Funktion für mögliche „Push“-Maßnahmen gesehen werden: In der öffentlich geführten Debatte könnten Maßnahmen zur Verringerung des Individualverkehrs, wie zum Beispiel die Abschaffung von Entfernungspauschale und Dienstwagenprivileg sowie die Einführung von City-Maut-Systemen und Parkraumbewirtschaftung auf eine höhere Akzeptanz stoßen, wenn auch attraktive Alternativangebote vorliegen, beziehungsweise die „Pull“-Fraktion in Vorleistung gegangen ist. Mit der Einführung von „Push“-Maßnahmen würden darüber hinaus neue Finanzmittel zur Verfügung stehen, die in den ÖPNV fließen könnten.

7. Der ÖPNV muss in der Lage sein, dauerhaft agil zu handeln.

Das 9-Euro-Ticket ist nicht nur ein Experiment, das besondere Beobachtungen über das Fahrgastverhalten zulässt. Es ist auch ein Experiment über die Organisationsstruktur des ÖPNV. Es hat nämlich gezeigt, dass die Verkehrsunternehmen und Verbünde in der Lage sind, schnell und koordiniert zu handeln, aber nur, wenn es Druck beziehungsweise Geld von außen gibt. Leider hat es die Branche in den vergangenen Jahren nicht vermocht, durch ähnliche Aktionen auf sich aufmerksam zu machen. Es bedurfte erst eines spätabendlichen Koalitionsgespräches, um diese besondere Aktion auf den Weg zu bringen.

Die handelnden Akteure im ÖPNV sollten anerkennen, dass dezentrale Strukturen kein Garant für eine erfolgreiche Verkehrspolitik sind. Mit Blick auf die (wahrgenommene) Vielfalt der Tarifstrukturen sind sie sogar kontraproduktiv. Für die Bürger:innen ist es nicht ersichtlich, warum das weltweite Internet mit einer Handvoll Suchmaschinen erkundet werden kann, für den Ticketerwerb aber mehr als 30 Apps existieren. Für eine erfolgreiche Verkehrswende benötigt Deutschland daher weniger föderales „Kleinklein“ und mehr zentrale und gleichzeitig agile Strukturen.

Das 9-Euro-Ticket zeigt, wie einfach der Zugang in Deutschland zu Bus und Bahn sein kann. Die Fahrgäste zeigen ihrerseits, dass ein solches Angebot wettbewerbsfähig gegenüber dem Auto ist. Es ist nun an den Verkehrsunternehmen, Verbünden, Aufgabenträgern und weiteren Branchenvertreter:innen, der Politik zu zeigen, wie ab dem 01. September 2022 ein intuitives, nahtloses und bundesweites Fahrscheinangebot aussehen kann. Und die Politik muss wiederum zeigen, dass sie in der Lage ist, Prioritäten für eine klimaneutrale Mobilität zu setzen und dafür zu sorgen, dass das 9-Euro-Ticket nicht als Sommermärchen in Erinnerung bleibt, sondern als großer und glücklicher Zufall für die Verkehrswende in Deutschland.

 

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1 Horst, J. (2014), 10 wissenschaftliche Zufälle, die unser Leben veränderten, www.spektrum.de/wissen/bedeutende-wissenschaftliche-zufaelle/1302139, abgerufen am 27.06.2022.

2 Bundesregierung (2022), Fragen und Antworten: 9-Euro-Ticket seit Juni 2022, www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/faq-9-euro-ticket-2028756, abgerufen am 27.06.2022.

3 Der sogenannte „Green Deal“ hat zum Ziel, die Emissionen bis 2030 um mindestens 55 Prozent gegenüber dem Niveau von 1990 zu senken, vgl. Europäische Kommission (2022), Umsetzung des europäischen Grünen Deals, ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/delivering-european-green-deal_de, abgerufen am 27.06.2022.

4 Umweltbundesamt (2022), Klimaschutz im Verkehr, Klimaschutzziele im Verkehrssektor, www.umweltbundesamt.de/themen/verkehr-laerm/klimaschutz-im-verkehr, abgerufen am 27.06.2022.

5 Umweltbundesamt (2022), Klimaschutz im Verkehr, Rolle des Verkehrs bei den Treibhausgasemissionen in Deutschland, www.umweltbundesamt.de/themen/verkehr-laerm/klimaschutz-im-verkehr, abgerufen am 27.06.2022.

6 Vgl. SPD, B‘90/Grüne, FDP (2021), Mehr Fortschritt wagen, Bündnis für Freiheit, Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit, Koalitionsvertrag 2021-2025, S. 39, www.spd.de/fileadmin/Dokumente/Koalitionsvertrag/Koalitionsvertrag_2021-2025.pdf, abgerufen am 27.06.2022.

7 VDV (2022), Pressemitteilung vom 01.03.2022, www.vdv.de/presse.aspx, abgerufen am 27.06.2022.

8 Nowotny, E., M. Zagler (2022), Der öffentliche Sektor, Einführung in die Finanzwissenschaft, 6. Auflage, Wiesbaden, S. 56f.

 

9 Im Clean Cities Report des Thinktanks Transport & Environment belegen die Städte Birmingham, Manchester und London die letzten Plätze beim Indikator „Erschwinglichkeit öffentlicher Verkehrsmittel“ vgl. cleancitiescampaign.org/wp-content/uploads/2022/02/Technical-report-Clean-Cities-City-Rating-and-Ranking.pdf Seite 24, vgl. auch www.picodi.com/se/rabattjakt/affordability-of-public-transport-in-northern-europe Ein Einzelticket für die Fahrstrecke Werder (Havel) nach Berlin, Friedrichstraße kostet 3,80 €. Das entspricht ca. 10 ct pro Luftlinienkilometer, vgl. Fahrplan- und Tarifauskunft des VBB.

10 VDV (2022), Pressemitteilung vom 01.03.2022, www.vdv.de/presse.aspx, abgerufen am 27.06.2022. Zur Problematik der Komplexität vgl. u.a. Kundenbarometer 2020.pdf, S. 21

https://www.kcm-nrw.de/fileadmin/user_upload/NRW_Kundenbarometer2020.pdf, abgerufen am 27.06.2022.

11 Neuscheler, T. (2012), Die Qual der Marmeladenwahl, www.faz.net/aktuell/finanzen/meine-finanzen/2.2465/denkfehler-die-uns-geld-kosten-10-die-qual-der-marmeladenwahl-11717665.html, abgerufen am 27.06.2022.

12 Die Mitwirkungspflicht der Eisenbahnen an der durchgängigen Abfertigung ist in § 12 Absatz 1 des Allgemeinen Eisenbahngesetztes (AEG) geregelt.

13 Bundesregierung (2022), Fragen und Antworten: 9-Euro-Ticket seit Juni 2022, www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/faq-9-euro-ticket-2028756, abgerufen am 27.06.2022.

14 BMVI (Hrsg.) (2021), Verkehr in Zahlen 2021/2022, S. 225, www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Publikationen/G/verkehr-in-zahlen-2021-2022-pdf.pdf, abgerufen am 27.06.2022.

15 IHK Frankfurt am Main (2022), Neuerungen im Bereich der CSR-Berichtspflicht, Corporate Sustainability Reporting Directive, www.frankfurt-main.ihk.de/hauptnavigation/wirtschaftspolitik/csr-und-nachhaltigkeit/neuerungen-im-bereich-der-csr-berichtspflicht-5499000, abgerufen am 27.06.2022.

16 Stiftung Allianz für Entwicklung und Klima (2022), Was sind Scopes (Geltungsbereiche) bei der Berechnung der unternehmensbezogenen Treibhausgasemissionen?, allianz-entwicklung-klima.de/toolbox/was-sind-scopes-geltungsbereiche-bei-der-berechnung-der-unternehmensbezogenen-treibhausgasemissionen/, abgerufen am 27.06.2022.